新政府在520之後將推出新南向政策，以五年為期推動台灣跟東協、南亞國家的人才、產業、教育、文化觀光、農業等各項密切的雙向交流合作關係。新南向政策強調不以經貿數字為目標，而是以人為核心概念的對外新經濟戰略，但仍須仰賴經貿版圖拓展作為對外關係的堅實後盾。1994年我國第一次推動南向政策，目的在於分散對中國出口市場過於集中的風險，2010年推動優質平價方案，也以東協作為擴大新興市場出口的目標市場。2007年起東協超越美國，成為我國第二大出口地區，僅次於中國大陸，且出口比重逐年增加，2015年占比達18%。從出口數據檢視，過去以產業經貿為主的南向政策已達成階段性任務，新南向政策除延續既有策略定位，也應洞察東協發展機會並審視產業競爭態勢，強化我對東協市場的政策方針。
 
一、我國於東協的貿易型態 

       我國歷年對東協投資以新加坡為首，近年明顯轉往越南投資，在投資帶動貿易的情況下，新加坡及越南成為我對東協主要出口國家，2015年分占我東協出口33.7%及18.8%，且有漸趨集中趨勢。生產分工方面，我國對東協出口近九成為材料加工及零組件等中間財，資本設備、消費品比重不高，顯示我國是以東協為生產基地，出口中間財加工組裝後銷往歐美或當地市場的垂直分工型態，其中對越南、菲律賓及印尼以上游材料加工出口為主，主要為石化、鋼鐵、紡織等原料加工品。對新加坡出口以零組件為大宗，主要為電子零組件，尤其是半導體封裝測試元件，如【表1】所示。隨著我國廠商在東協生產布局漸趨完整，以及中國大陸台商移往東協發展，國內「接受國外訂單交由海外生產，並由海外直接出口或是當地銷售」此種三角貿易生產模式，將成為我與東協另一重要的分工型態。根據經濟部統計處「外銷訂單海外生產實況調查」，國內紡織品、鞋帽傘、皮革、毛皮及其製品與東協進行三角貿易的比例高於與中國大陸三角貿易，此與產業於東協布局早及由特定東協國家出口享有關稅優勢有關。三角貿易為廠商考量生產成本、客戶需求、接近市場及區域整合種種因素，所形成的全球化布局策略。善用三角貿易營運模式可擴大廠商於全球的生產規模，讓業者有能力從事產品開發或經營品牌等高價值鏈活動，提升全球競爭能力。但是產業高度仰賴三角貿易，將生產重心移往海外，可能造成國內投資不足產業斷鏈的風險，尤其當海外供應鏈趨於完整，更將弱化三角貿易帶動國內中間財出口的效果，國內部分電子產品高度仰賴與中國大陸三角貿易，目前正面臨上述困境。新南向政策應提早提出因應對策，防範國內對東協三角貿易依賴度提高所產生的副作用。

表1  2014年台灣對東協六國出口金額及占比-以產品生產階段分

二、台灣與主要國家的競合 

       東協具有豐富勞動力、天然資源等生產條件，加上政府積極發展經濟，推出各項吸引外資、技術升級及基礎建設的政策方案，成為世界經濟大國競相投資的生產基地，特別是台、中、日、韓等東亞諸國。各國投資帶動東協中間財進口大幅成長，從2000年2,397億美元擴大至2014年7,363億美元，增加3.1倍。另外，東協經濟成長迅速，又具人口紅利，內需市場正不斷擴大，過去消費品進口從2000年336億美元增至2014年1,092美元，擴增3.2倍，未來消費潛力更不容小覷。過去南向政策的用意在於分散對中國中間財出口及開拓當地利基消費市場，政策規劃較少著墨於透過國際合作拓展東協市場。事實上，日、韓及中國大陸均對東協市場的經營不遺餘力，其中日本為東協最大投資國，中國大陸則是東協最大進口國。由於中國大陸、日、韓對東協出口也以中間財為主，與我國各產業存在程度不一的競合關係。東協加三FTA簽訂後，中國大陸、韓國於東協不論出口金額或進口市占率均有顯著成長，國內產業競爭壓力與日俱增，新南向政策應思考如何同中求異，尋求與競爭國家彼此產業技術或供應鏈的互補合作。以各國不同生產階段於東協的出口競爭力分析，台、韓於東協市場的發展型態類似，主要強項為上游材料加工及零組件，互補合作的機會較小；日本於零組件及資本設備的出口競爭力極佳，其中汽車零組件與機械設備等強項是國內上游材料或零組件業者可以尋求合作的產業項目，同時中國大陸機械設備的競爭力逐漸提升，也是國內可以尋求合作的區塊。消費品僅中國大陸較有競爭力，中國大陸民生相關產業正迫切尋求升級，國內紡織、金屬石化材料業者可與其合作協助升級轉型，共同開拓東協市場，如【表2】所示。
 
表2  主要國家於東協市場的競合-顯示性比較利益（RCA）指標
 
三、政策建議 

       順應產業跨國分工並掌握國際價值鏈移動趨勢，新南向政策的產業政策強化應有兩大方向，分別為提前規劃我對東協三角貿易依賴提高的因應措施及提升與主要東亞競爭國的產業合作關係，具體策略及作法建議如下：
（一）強化東協台商與國內的連結：紡織、製鞋等早期外移產業，於國內朝機能材料研發及產品設計等價值鏈更上游發展，該垂直分工模式是其他傳統產業可行的發展路徑。因此，南向政策除租稅獎勵台商回台設立具研發、設計功能的總部或各類營運中心之外，須更多環構面配套措施，譬如於國內增設金屬、石化相關設計、試作中心，或者運用民間力量協助東協國家開發工業區，再與國內地方政府合作成立指定試點的區對區自由貿易示範區。
（二）提高廠商留在國內轉型升級意願：全球布局（包含新南向）策略可能造成國內高度倚賴進口低成本中間財，忽略創新與升級使得產業受困於低階價值活動。新南向政策對內應結合我國產業聚落的優勢以及資通訊科技所厚植的研製能量，協助國內傳統產業、中小企業提升生產力，進而與東協國家產品形成水平分工的市場區隔，才不致使得國內產業產生斷鏈危機。
（三）以產業供應鏈強化國際合作：.政府培育中堅企業已有初步成果，科專長期支持產官學研籌組研發聯盟，研發/製造生態體系趨完備，未來政策面應強化自身產業供應鏈優勢，尋求與中日韓中小企業交流合作。譬如，整合各項產業合作推動平台及搭橋專案，避免資源重複投入類似招商活動。專責的產業合作平台納入創投公司、壽險基金甚至未來即將成立的主權基金，強化跨國產業合作資金面的支持。